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電改波又起，風正一帆懸。

人們期盼已久的《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》（下稱《意見》于2006年11月經國務院第154常務會議審議并原則通過，這標志著國人牽掛的電力市場化改革又要繼續向前推進。

廠網分開后，正逢電力供需緊張，電力改革因此而放緩前進步伐；關于電力改革，業內人士關注、爭論，業外公眾質疑、詬病，一時間電力改革究竟是否前行，又如何深化，成為業內外關注的事情?！兑庖姟丰槍S網分開后的遺留問題和三年來電力市場化改革中遇到的難點，提出了深化電力體制改革的原則和主要任務，這是對2002年國發5號文件的延伸與深化。

電力體制改革的原則是要堅持改革與發展同步，電力和諧與社會和諧同步，因此和諧電力改革是電力市場化改革進一步深化的新思路。按照這一原則與思路，新一輪電力體制改革要做的工作很多，但著重要抓住三大任務。

一、主輔分離異常艱難，關鍵是要為分離企業給出發展路徑與政策

“抓緊處理廠網分開遺留問題，逐步推進電網主輔分離改革”，是《意見》為“十一五”電力體制改革提出的第一大任務。說廠網分開的遺留問題，主要就是電網代管的920萬和預留給電網的640萬千瓦容量發電機組的變現，實際上這項工作業已展開，這些發電容量雖然涉及46個發電廠，但是只要操作規范，合理分配，較為妥善地處理這個遺留問題并不算難，時間也不會要得太長。難的倒是電網經營企業的主輔分離問題，這是一個涉及面更廣，涉及職工利益更直接、更緊密的大難題。這個問題應該說已經叫了三、四年，為什么遲遲拿不出具體的操作方案與推進的時間表，就是因為其難度太大。要將每一個電網企業中的所謂輔業，如基建、設計、修造、學校等單位從電網從分離出去，僅僅依靠變現預留發電機組的資金作為補貼，是難以解決這些被分離企業的長期生存問題的；這些單位、特別是電力基建、修造企業如何在相應的市場中競爭，求得長期的生存與發展，不是一個靠有限的補貼可以解決的，需要的是這些企業職工觀念上的深層次轉變，更需要的是為這些分離企業給出發展路徑與政策；相信這種路徑和政策在這次主輔分離的改革操作方案中會給出。

與主輔分離相伴的是電力企業主多分離的問題，如果說主輔分離是改變了所謂電力輔助企業的企業屬性，那么，主多分離則是改變從事多產業電力職工的身份問題。沒有深層次上的觀念轉變和相應的路徑與政策，操作起來也是困難的，硬性的剝離，看起來是快刀斬亂麻，但會留下后遺癥。

二、全面把握電力市場體系的內涵，真正建好目前已經運行的區域與省兩級電力市場。

電力體制改革的終極目的，是要實現電力的市場化，充分發揮市場在電力資源配置中的基礎作用，促進電力的可持續發展。因此《意見》提出的另一個重要任務就是“加快電力市場建設，建立符合國情的統一開放的電力市場體系，形成與市場經濟相適應的電價形成機制，實行有利于節能環保的電價政策”。這應該是對國務院2002年5號文件提出的“構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”的電力改革目標的拓展與深化。這個問題一直以來很敏感也經常引起爭論。

筆者在2003年曾經發表過一篇題為《電力市場的發展方向與電力市場體系》的文章，提出電力市場體系應包括三個層面的內涵：一是市場架構的層級，就是常說的國家、區域、省三級電力市場；二是交易市場的種類，主要指電能交易市場、輔助服務交易市場、電力金融交易市場等；三是指交易品種，如電能交易市場中的現貨交易、實時交易、期貨交易、大用戶直購電（包括點對點和一點對多點交易）、發電權交易等。

我們現在一提到市場體系，主要說的是市場架構的層級，當然這是主要的，但是電力市場體系的建設，還應該關注交易市場的種類和交易品種，否則電力市場體系的建設會出現只注重架構，而不重視內涵的現狀，長此以住則會影響電力市場的建設與發展。目前區域、省級市場的建設現狀與這種認識上的偏頗不無關系。

現在構建區域電力市場，對省級電力市場的存在有些爭論，但事實是省級電力市場已經存在，而且交易量占到全部交易容量的85%，既然大部分電力電量交易已經和必須在省級電力市場中完成，又何必總要來爭論它存在的合理性呢！我們姑且不說存在就是合理，也不說省域經濟的必然要求所致，問題是區域電力市場與省級電力市場，是各有功用的；大部分電力電量交易必須在省級市場中完成，是因為一個電力用戶基本固定在省域內，絕少有一個電力用戶用電需要跨省的；電力的購銷及結算必須在省內完成，這就是為什么85%的電能交易會發生在省級電力市場中的根本原因。

區域電力市場主要是為了擴大電能交換的區域，發揮區域市場在電能資源配置中的基礎作用，調劑省間和大區間電能的余缺，平衡電力資源，減少電能浪費。而國家電力市場則是更大范圍地發揮市場在配置電能資源中的基礎作用，建設特高壓輸電線路的目的也正在于此。應該說建設電力三級市場的架構層級，不是問題，不要總在這個不是問題的問題上糾纏不休，而應下功夫把已經運行的區域電力市場建設好，完善市場規則和監管體系，以取得真正的市場運作經驗，不要總是被問題攔住而停止運行；同時下氣力把已經運作的省級電力市場規范到市場化方面來，這主要是要把區域電力市場的交易規則結合省級市場的特點，加以運用。實際上區域電力市場的運行主要還是靠省級市場支撐著，沒有省級市場按規則的調度與交易，區域市場實際上是空的，還是那句話，因為發電機組的上網必須通過省級調度交易機構來實現，沒有各個省級電力市場這個電力市場細胞，或稱子市場，區域電力市場無法實現跨區電能交易，更大范圍的實現電能資源配置就是一句空話。電力市場的架構層級確定后，我們應該下大力氣研究交易市場的種類和交易品種，這才是繁榮電力市場的主要內容和關鍵所在。

事實上，相關部門已經在做這些方面的事情。如有關節能調度的制度安排、差別電價的實施意見、循環經濟法初稿的頒布等，都是在用價格約束能耗，以逐步形成用價格約束能耗的機制，但這是從制度安排入手的，我們的任務是要從電力市場化改革中摸索出一整套市場化的機制來約束能耗并激勵市場，這其中的關鍵就是電價的市場化形成機制。目前還無法做到讓市場發電價格，行走于電力市場的價格依然還是政府規制，就連發電側的上網電價也沒有真正讓市場說了算。競價上網的結果是：容量電價無法復蓋新老發電機組，難以平衡各市場主體的利益，或者是平衡賬戶資金虧損；因上網電價抬升，購電價格上漲，電網企業虧空等。這進一步說明，我們要把主要精力放在已經構建的區域市場上，通過配套改革和深化改革，讓市場發現價格首先從發電側開始，然后通過以后的輸配分開、配售分開，逐步形成讓價格信號影響市場，從而建立起市場化的電價形成機制。價格信號影響市場，同時規范的市場又促進價格機制的形成與完善。

三、電力體制改革要想有突破性進展，必須相應解決政府轉變職能的問題

規范電力市場的建立，意味著市場化電價機制的形成，這些都需要電力監管到位。《意見》提出的第三大任務就是“進一步轉變政府職能，堅持政企分開，健全電力市場監管體系”。這是電力體制改革能否深化的重要環節。目前可以說還沒有步入良性循環：因為電力市場還沒有規范的市場機制，所以需要政府作一些制度安排，如節能調度、差別電價和整個電價體系；由于電力經濟特殊，需要政府作一些制度安排，于是政府介入過多，則形成政企難分。

既然在電力市場化改革任務中提出了進一步轉變政府職能，堅持政企分開的問題，就應該在深化電力體制改革中，把需要由企業來做的事情，由政府交給企業，如電力投資的相關問題、電價形成機制的相關問題等。

健全電力監管體系，應包含兩個含義，一是監管機構，二是監管職能。目前電力監管機構已經基本形成體系，關鍵是監管職能尚未能到位。一是客觀的，如電價的監管權不到位，是制度安排的問題；二是主觀的，如對發電側市場的運行監管、對小火電機組的約束等，有的顯得不到位，有的顯得非常無力。

電力改革的原則是“保留自然壟斷、打破經濟壟斷、廢除行政性壟斷”，由此其路徑應該是“放開兩頭，壟斷中間”，具體說，就是發電側與售電側可以放開競爭，輸電環節需要壟斷經營。從目前來看經濟壟斷已經開始打破，而行政性壟斷則基本沒有觸及。四年的電力體制改革強行從體制上分拆了電力行業，割斷了電網與電廠的物理聯結，但是以行政審批為核心的行政壟斷根本沒有觸動，由此市場化機制當然無法形成。電力市場化改革的核心是電價市場機制的形成，從這個角度說，電力市場化改革歷經四年而成效不大，根本在于行政壟斷扼住了電力價格與電力投資；因此電市場化改革出現只分拆，而不改制的局面，責任不在電力企業，而在政府相關部門，是政府左右了電力行業的分拆，而限制了市場化電價機制的誕生與建立?，F在有人提出輸配分開，以圖實現電網公司的第二次分拆，在電力市場目前的狀態下，是不適宜第二次分拆的，而應觸及阻礙電力市場化的核心問題——政府對電力的行政壟斷?！兑庖姟诽岢龅牡谌笕蝿占热皇沁M一步轉變政府職能，堅持政企分開，說明國家已經認識到電力市場化改革中制度性改革不配套的問題，因此，深化電力改革的關鍵就是打破行政壟斷，而不僅僅只是表層的經濟壟斷。

行政壟斷如何打破，與電力監管體系中的職能體系到位密切相關。電監會是在電力市場形成的基礎上對整個市場的公平競爭及市場創新手段的建立進行監管，這就必須打破電價和電力建設項目的行政審批的行政壟斷格局，由電監會制定電價的競爭規則，以逐步形成市場化的電價機制。電力監管體系的建立，首當其沖的是打破電價的行政審批制，由電力監管部門實施；發電側電力市場既已建立，除了上網電價由競爭決定外，電源建設市場是競爭的源頭，也應該由市場主體和投資主體來競爭決定，也不能由行政審批決定一切，市場機制會決定其投資成敗。

電力體制改革的落腳點在電力的市場化，核心在建立市場化的運行機制，關鍵是讓市場發現價格，形成價格引導需求；市場經濟的“蛛網理論”形象的反映了產量與價格的關系，同樣適用于電力生產，電力市場需要用價格信號來引導供求關系，本質上也是價格與產量的關系；但市場經濟也是一種制度，任何制度都是有缺陷的，“無形之手”也不能完全丟棄。這在任何性質的國家都是如此，何況社會主義的市場經濟。

打破行政壟斷關鍵是要打破制約電力市場化運作機制形成的那部分壟斷，這里面有個“度”的問題，不是什么行政管制都要打破，不然市場主體的逐利性會導致類似于前兩年“跑馬圈地”的現狀出現；打破行政壟斷必須把握“宏觀調控”與“市場調節”的關系。

《意見》已經指出了電力市場化改革的新路徑，必將掀起電力改革的新波瀾，電力則猶如一艘航行在市場化改革波瀾中的帆船，憑借構建“和諧電力”與“和諧社會”的好風，一定會直掛云帆濟滄海。